Het Land van Guns en Butter

Executive summary

Met de nieuwe 5%-NAVO-norm staat Nederland voor een “guns versus butter” dilemma in het vinden van een balans tussen defensie-uitgaven en civiele uitgaven. Dit creëert een uitdaging voor Nederland om haar maatschappelijke weerbaarheid te versterken, aangezien het lastig is om draagvlak voor hoge defensieuitgaven te waarborgen. Dit artikel onderzoekt de guns versus butter-tradeoff in Israël en kijkt welke lessen beleidsmakers hieruit kunnen trekken. Israël heeft sinds haar oprichting namelijk extreem hoge defensieuitgaven gehad, ogenschijnlijk zonder draagvlak te verliezen. De hoofdbevindingen zijn dat Israël circa 1967–1990 defensie-investeringen gebruikte als economische aandrijver via R&D en export, met latere spillovers naar de civiele techsector. Tegelijkertijd is de verzorgingsstaat structureel achtergebleven wegens de budgettaire prioritering van defensie-uitgaven en fiscale prudentie. De brede, bijna impliciete acceptatie hiervan lijkt gebaseerd op een breed gedragen narratief van existentiële dreiging. Uit een vergelijking met Nederlandse data destilleert dit artikel twee lessen voor Nederlandse beleidsmakers. Nederlandse data laat zien dat er een reëel gevoel van dreiging bestaat. Dit impliceert dat defensie-uitgaven draagvlak zullen hebben. Het duidelijk verbinden van defensie-uitgaven aan deze gevoelde dreiging zal dat draagvlak versterken. Tegelijkertijd ontbreekt in Nederland draagvlak voor een expliciete tradeoff tussen defensie-uitgaven en civiele overheidsuitgaven. Data toont dat steun voor defensie-uitgaven sterk afneemt wanneer burgers weten dat dit leidt tot bezuinigingen. Beleidsmakers zullen dus een spanningsveld tussen effectieve en ethisch verantwoorde communicatie moeten navigeren. De ervaring van Israël laat zien dat de uitdaging voor Nederland ligt in het balanceren van maatschappelijke weerbaarheid en maatschappelijk vertrouwen. .

Het dilemma van de 5%-norm

De NAVO-norm van 5% van het BBP voor defensierelateerde zaken creëert voor Nederland een dilemma omtrent de verdeling tussen defensie-uitgaven en civiele overheidsuitgaven. 208 Nederland heeft nooit dusdanig hoge defensie-uitgaven gehad in de periode waarin het al een verzorgingsstaat had. De 5% werd voor het laatst gehaald in de late jaren ’50. Parallel aan de opbouw van de verzorgingsstaat in de jaren ‘60 verschuiven de overheidsuitgaven en daalde het defensiebudget tot onder de 3%. 209 Deze wijziging zette zich voort na de Koude Oorlog. Op basis van het ‘vredesdividend’ verschoven defensie-uitgaven richting civiele uitgaven, zoals naar werkgelegenheid en sociale zekerheid. Defensie-uitgaven daalden hierdoor van 2,7% van BBP in 1990 tot 1,1% in 2015.210 Deze trend is recentelijk gekeerd. De Russische inval van de Krim in 2014 zette beleidsveranderingen in gang om de NAVOnorm te halen en militaire paraatheid te herstellen. 211 Dit proces is versneld wegens de militaire steun aan Oekraïne na de Russische inval daar in 2022. Nederland haalde hierdoor in 2024 de 2%. 212 Het is onzeker welk effect op civiele uitgaven een verdere verhoging naar 5% zal hebben.

Het guns versus butter debat

De NAVO-norm vormt hiermee een uitdaging voor de maatschappelijke weerbaarheid van Nederland. Literatuur wijst erop dat de bereidheid van electoraten om hogere defensie-uitgaven te steunen sterk is verbonden met de mate waarin dit een tradeoff heeft met welvaart en sociale zekerheid. 213 Voor- en tegenstanders van de 5%-norm hebben een fundamenteel andere visie op hoe deze tradeoff eruit zal zien. Zo stelt SP-lijsttrekker Jimmy Dijk dat de defensie-uitgaven de verzorgingsstaat uithollen en een bedreiging voor de economie en samenleving vormen. 214 Demissionair minister van Defensie Brekelmans daarentegen stelt dat de uitgaven economische groei kunnen stimuleren, door verhoogde werkgelegenheid en innovatie in de defensie-industrie en aanverwante sectoren. 215 Het guns versus butter debat in de economische discipline schetst meerdere scenario’s voor deze keuze. Een kamp stelt dat verhoogde defensie-uitgaven civiele overheidsuitgaven verdrukken wegens budgettaire beperkingen. Dit zou ook economische groei schaden. 35 Het land van guns and Butter? Midas van de Weetering Een ander kamp stelt dat defensie-uitgaven via werkgelegenheid en innovatie ook economische groei kunnen stimuleren. Deze groei of het financieren van uitgaven met belastingen of leningen zou het verdrukken van civiele overheidsuitgaven kunnen compenseren. 216 Nederlandse beleidsmakers zullen binnen deze scenario’s moeten navigeren om maatschappelijk draagvlak voor de 5%-norm te waarborgen.

Israël als casus

Dit artikel vergelijkt Nederland met Israël: een land dat lange tijd een guns versus butter tradeoff heeft gehad zonder maatschappelijk draagvlak te verliezen. Israël heeft sinds haar oprichting defensie-uitgaven gehad van veelal boven de 5% van BBP. 217 Het heeft deze uitgaven kunnen gebruiken om economische groei te stimuleren. 218 Vanwege de budgettaire prioriteiten van de Israëlische overheid hebben deze defensie-uitgaven echter alsnog een uithollend effect op de verzorgingsstaat gehad. 219 Dit maakt het opvallend dat er historisch gezien een aanname is dat er in Israël breed maatschappelijk draagvlak voor deze tradeoff is.220 Ten eerste biedt het artikel een overzicht van de guns versus butter tradeoff in Israëls geschiedenis. Ten tweede biedt het een vergelijkende analyse tussen het maatschappelijke draagvlak in Israël en Nederland. Hierbij biedt het twee lessen door bevindingen via recentelijk peilingsonderzoek te verbinden met de huidige Nederlandse ervaring. Ten eerste dat hogere defensie-uitgaven kunnen rekenen op steun, aangezien in Nederland net als in Israël sprake is van een gevoelde dreiging in de maatschappij. En ten tweede dat Nederlandse beleidsmakers ermee rekening moeten houden dat veel Nederlandse kiezers het prioriteren van defensie-uitgaven boven civiele overheidsuitgaven niet steunen.

De Israëlische tradeoff

Tussen 1967 en de jaren 90 gebruikte Israël defensieinvesteringen om economische activiteit te stimuleren. Na de Zesdaagse oorlog in 1967 zette Israël in op grootse militaire opbouw en technologische superioriteit over buurlanden. Defensie-uitgaven stegen van 10,4% van BNP in 1967 tot circa 32% van BNP in de periode 1973- 1976. R&D en industriële productie waren focuspunten. Dit leidde tot een grote stijging in defensie-productie en werkgelegenheid.221 De defensie-industrie groeide totdat defensieproductie in 2002 20% van industriële werkgelegenheid omvatte. Dit werd deels gedreven door wapenexport die tussen 1986 en 2002 25% van Israëls industriële export betrof. 222 Deze groei in de defensieindustrie stagneerde vanaf de late jaren 80’, vanwege teruglopende defensie-uitgaven.223 Dit droeg wel bij aan een spillover effect: militaire technologie bleek overdraagbaar naar civiele sectoren. Ook werden veel geschoolde ex-militairen ondernemer.224 Dit werd gestimuleerd via privatisering en door meer samenwerking tussen universiteiten, bedrijven en de overheid te stimuleren in de defensie-industrie.225 Ondanks haar economische groei tot een hogeinkomsteneconomie is de ontwikkeling van de Israëlische verzorgingsstaat achtergebleven. Na Israëls oprichting in 1948 werd snel geprobeerd een verzorgingsstaat te bouwen, naar het Europese en Amerikaanse model. Dit werd bemoeilijk wegens budgettaire beperkingen, de kosten van Joodse massamigratie en het leger. 226 Beleid reproduceerde ook sociale ongelijkheden. Niet-Europese Joodse migranten kregen inferieure huisvesting. Palestijnen werden veelal buitengesloten van voorzieningen.227 De verzorgingsstaat werd uitgebouwd in de jaren ‘70. Dit betrof sociale programma’s voor werkloosheid, arbeidsongeschiktheid, kinderbijslag, sociale huur en een publiek zorg- en pensioensysteem.228 Deze uitbreidingen eindigden in de jaren ’80 na toegenomen aandacht voor stabiele overheidsfinanciën. Die leidde tot het verminderen van sociale uitgaven, privatisering van publieke middelen en het strenger maken van eisen.229 Het lage niveau van civiele overheidsuitgaven bleef bestaan, ook nadat defensieuitgaven daalden. Tegenwoordig spendeert Israël vergeleken met andere rijke democratieën weinig aan sociale voorzieningen. 230 Begunstigden leven hierdoor veelal onder of net boven de armoedegrens. 231 Dit structurele achterblijven van civiele overheidsuitgaven komt door Israëls budgetprioriteiten. In literatuur wordt de aanname beschreven, dat bestuurders in Israël een sequentieel begrotingsmodel aanhouden. Hierbij wordt eerst bepaald hoeveel budget nodig is voor defensie en het aflossen van schulden om Israëls fiscale ruimte te behouden. Sociale voorzieningen als gezondheidszorg en onderwijs worden gefinancierd vanuit de overgebleven budgetruimte.232 Dit verklaart dat hoge defensie-uitgaven in de lange termijn sociale uitgaven verdrukken. De tradeoff tussen defensie- en civiele overheidsuitgaven door dit sequentiële begrotingsmodel komt meermaals terug in Israëls geschiedenis. Protesten in de jaren ‘60 en ‘70 benoemden de verdrukking expliciet. 233 De afname in defensieuitgaven in de jaren ‘80 en ‘90 maakte meer budgetruimte vrij voor sociale uitgaven. 234 Het vrijmaken van ruimte voor civiele overheidsuitgaven in de 2010’en vergde expliciet aandringen op lagere defensie-uitgaven door het De verhoging tot de 5%-norm creëert voor beleidsmakers een balanceeract tussen de veiligheid van burgers en hun vertrouwen. 36 Het Land van Guns And butter ? Midas van de Weetering Ministerie van Financiën. 235 De recente structurele verhoging van Israëls defensie-uitgaven laat dezelfde spanning zien. Experts vrezen dat dit op termijn de dienstverlening van de Israëlische verzorgingsstaat verder onder druk zal zetten. 236

Maatschappelijk draagvlak
in Israël en Nederland

Er heerst in literatuur over Israël een impliciete aanname dat de hierboven beschreven tradeoff brede populaire steun heeft. Het maatschappelijk draagvlak wordt dus nagenoeg niet besproken. Beschikbare bronnen wijzen erop dat Israëls begrotingsmodel en de acceptatie ervan gebaseerd zijn op een breedgedragen narratief van existentiële dreiging.237 Dit kan ruwweg getraceerd worden naar 1967. Hierna besloten Israëlische bestuurders dat de existentiële dreiging van buurlanden technologische overmacht vereiste. Dit leidde tot de eerdergenoemde stijging in defensie-uitgaven. Onderzoek uit deze periode toont dat de bevolking dit beleid grotendeels steunde, vanwege het voortdurende conflict. De steun nam af wanneer uitgaven niet meer duidelijk defensief van aard waren. Bijvoorbeeld wanneer een conflict afnam of bij 238 bepaalde acties in de Westbank. Het narratief van existentiële dreiging is nog altijd aanwezig in de Israëlische samenleving. Militaire en veiligheidszaken zijn alom aanwezig in het publiek debat en in het dagelijks leven. Het leger heeft ook zeer hoge maatschappelijke status. Een survey uit 2014 toonde dat 88% van de bevolking het leger vertrouwde; meer dan alle andere onderzochte instituties. 239 Vanwege een zogeheten republican discourse worden sociale voorzieningen ook gezien als een beloning voor militaire dienst. 240 Recent onderzoek wijst erop dat in Nederland net als in Israël een gevoeld narratief van dreiging heerst dat publiek draagvlak voor defensie-uitgaven creëert. Een recente peiling toont dat 57% van Nederlandse respondenten Rusland als de grootste bedreiging voor Nederland ziet.241 Nederland is hiermee een van de Europese landen met een acuut dreigingsgevoel vanuit Rusland. Het wordt overtroffen door landen dichterbij Rusland, zoals Polen (81%) en Zweden (77%). En de score is vergelijkbaar met die in het Verenigd Koninkrijk (49%), Frankrijk (50%) en Duitsland (59%). Nederland scoort ook aanzienlijk hoger dan Italië (32%), Hongarije (33%) en Spanje (26%). 242 Nederlandse data is ook vergelijkbaar met die van Israël. Daar noemt 52% Iran als de grootste dreiging voor het land. 243 De casus van Israël toont dat zo’n gevoeld narratief van dreiging in de lange termijn draagvlak voor defensie-uitgaven creëert. Recent peilingsonderzoek uit Italië ondersteunt dat dit in Europa ook zo is. Toegenomen gevoelde dreiging zorgde dat publieke weerstand tegen hogere defensie-uitgaven onder respondenten daalde. 244 Dit alles impliceert dat beleidsmakers in Nederland kunnen rekenen op publiek draagvlak voor hogere defensie-uitgaven, zolang deze duidelijk verbonden zijn met een gevoelde dreiging. In communicatie is het daarom van belang om de reële dreigingen voor Nederland duidelijk uit te leggen en om beoogde defensie-uitgaven duidelijk als oplossing te presenteren. Nederlandse data toont ook dat in Nederland geen duidelijk draagvlak is voor een expliciete tradeoff. Steun voor hogere defensie-uitgaven bij het onderzoek in Italië verminderde aanzienlijk als die uitgaven zouden leiden tot minder sociale uitgaven of meer belastingen. Het bekostigen van defensie-uitgaven via schulden had dit effect niet of minder. 245 Recente Ipsos-peillingen laten zien dat dit in Nederland ook zo is. Burgers prioriteren de woningcrisis, migratie en de zorg nog boven defensie. 246 Een grote groep zegt ook expliciet geen tradeoff te accepteren. Wanneer defensie-uitgaven leiden tot bezuinigen op binnenlandse problemen vond 31% van de respondenten dat de 5%-norm gehaald moest worden en 33% vond van niet. Wanneer deze bezuinigingen niet in de vraag benoemd waren, was dit 42% en 20%. 247 In Israël lijkt de tradeoff tussen hogere defensie-uitgaven en lagere civiele overheidsuitgaven redelijk geaccepteerd onder bestuurders en burgers. Het lijkt het gevolg van een impliciet begrotingsmodel dat nooit als keuze aan burgers gepresenteerd is. Dit wijst erop dat het minder expliciet maken van de tradeoff publieke acceptatie zou kunnen vergroten. Het minder expliciet maken van de tradeoff in communicatie kan dus mogelijk helpen om draagvlak te behouden. Dit creëert een spanningsveld tussen effectieve communicatie en het ethisch verantwoord informeren van burgers. De verhoging tot de 5%-norm creëert voor beleidsmakers dus een balanceeract tussen de veiligheid van burgers en hun vertrouwen.

MIDAS VAN DE
WEETERING