De Institutionele inrichting van weerbaarheidsbeleid in Nederland

DE INSTITUTIONELE INRICHTING VAN WEERBAARHEIDSBELEID IN NEDERLAND

EXECUTIVE SUMMARY

Nederlands weerbaarheidsbeleid is, ondanks een verschuiving van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) naar het Ministerie van Justitie en Veiligheid (J&V), niet fundamenteel veranderd in methodiek. De eerste fase is onderzoek van ambtenaren onder leiding van de Stuurgroep Nationale Veiligheid. Onderzochte scenario’s worden daarna uitgewerkt op basis van hoe waarschijnlijk het voorval is. De laatste fase is een beleidsadvies voor de ministerraad, geschreven door de Stuurgroep Nationale Veiligheid.

De volgende vitale belangen worden in de Nederlandse veiligheidsstrategie standaard onderzocht: territoriale veiligheid, economische veiligheid, fysieke veiligheid van burgers, ecologische veiligheid, sociale en politieke stabiliteit en internationale rechtsorde. Hierdoor is de structuur en opbouw van de Nederlandse veiligheidsstrategie opvallend stijlvast. Vanwege het gebrek aan veranderingen in de verschuiving van BZK naar J&V is er ook geen sprake van toenemende securitisering door deze overgang.

Dit is in tegenstelling tot de Franse en de Britse aanpak van het veiligheidsdossier. In beide landen is er een sterke nadruk op militaire veiligheid, mede vanwege een sterke rol van het Ministerie van Defensie in het opstellen van hun nationale strategieën. Civiele thema’s zoals economische groei en klimaatverandering worden wel benoemd, maar het is altijd in de context van militaire dreigingen. In tegenstelling tot de Nederlandse aanpak zijn deze niet-militaire onderwerpen in de Britse en Franse strategieën niet terug te vinden als aparte vitale belangen. De gestandaardiseerde vitale belangen en impactcriteria die de Nederlandse analyse kenmerken zijn niet terug te vinden in de Britse en Franse documenten.

WEERBAARHEIDSBELEID; TUSSEN BZK, J&V EN NCTV

Om de invloed van de verschuiving van het weerbaarheidsdossier van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) naar het Ministerie van Justitie en Veiligheid (J&V) en de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) te begrijpen, is het belangrijk om een beeld te schetsen van hoe het dossier onder BZK werd gestuurd. De Nationale Veiligheidsstrategie werd geschreven op basis van vijf vitale belangen, waarbij ieder een eigen impactcriterium had. De eerste hiervan is territoriale veiligheid. De verbonden criteria zijn dreigingen op Nederland en haar internationale positie. De dreigingen die verbonden zijn aan dit vitale belang waren vooral militair van aard. De tweede is fysieke veiligheid, gericht op de bevolking. Het belang hierbij gaat over bescherming tegen ziekten, criminaliteit en over toegang tot primaire basisbehoeften zoals eten. Economische veiligheid is gericht op bescherming tegen economische schokken. Ecologische veiligheid gaat over mogelijke langdurige aantastingen van het milieu en de natuur. De laatste is sociale en politieke stabiliteit, en richt zich op het dagelijks leven, de democratische rechtsstaat en de sociaal-psychologische staat van het land.

Op basis van deze vijf criteria deden vakdepartementen eerst een voorlopig onderzoek naar scenario’s die binnen hun beleidsterreinen vielen. Ze vroegen ook na bij andere ministeries wanneer deze relevante kennis hadden voor het onderzoek. Deze scenario’s werden gepresenteerd aan de Stuurgroep Nationale Veiligheid (SNV) en de Interdepartmentale Werkgroep Nationale Veiligheid (IWNV).62 De SNV en IWNV beslisten welke scenario’s uitgewerkt werden.63 In de uitwerkfase werd aandacht besteed aan hoe waarschijnlijk aantasting van het belang was. Daarnaast werden de scenario’s uitgewerkt op basis van de bovengenoemde impactcriteria om concreter te maken hoe een aantasting van elk belang er uit zou zien.64 Op basis van de nieuwe scenario’s schreven leden van de IWNV een bevindingenrapportage. Dit rapport werd gedeeld met de overige leden van de IWNV, de SNV, en met de ministerraad om een beleidsadvies op te stellen.65 De ministerraad werd in het schrijven van het beleidsadvies ondersteund door het Programma Dreigingen en Capaciteiten vanuit BZK.

De aanpak was ambtelijk van aard. Het was sterk gericht op onderzoek en expertise om tot goed onderbouwde analyses te komen. De Strategie Nationale Veiligheid die in 2007 werd geschreven onder het kabinet-Balkenende IV benadrukte het belang van continu onderzoek dat verder ging dan de waan van de dag.66 Door oog te houden op een brede schaal aan dreigingen, hoopte het kabinet zoveel mogelijk inzicht te krijgen in de risico’s van morgen. De exacte werkwijze was in 2007 nog vrij nieuw, en het document bevatte al een startpunt van de verschuivingen die later doorgevoerd zouden worden. Een voorbeeld hiervan is de nadruk op een meest serieuze bedreigingen, mede om een sluipende securitisering tegen te gaan. Er kan dus niet gesproken worden van een securitiseringstrend in het openbaar bestuur waar de verschuiving van weerbaarheidsbeleid van BZK naar J&V een voorbeeld van is. Civiele bescherming wordt niet fundamenteel anders aangepakt door de laatstgenoemde dan door de eerstgenoemde.

De ambtelijke aard van het Nederlandse model, waar specialisten in de ANV en de SNV een leidende rol spelen in het onderzoeken en analyseren vanveiligheidsrisico’s, maakt dat civiele bescherming niet fundamenteel anders wordt aangepakt, ongeacht verschuivingen tussen ministeries. Het was van belang om de verantwoordelijkheid voor elke dreiging helder te maken. Nederland had destijds immers geen Minister van Veiligheid. Het weerbaarheidsdossier was niet gecentraliseerd rondom één figuur, maar de Strategie maakte duidelijk dat het een doel was om die richting in te gaan.68 De centrale rol van de Minister van J&V en de NCTV werd dus wel al in 2007 geambieerd.

Ondanks de verschuiving van het BZK naar J&V en de NCTV, is de bovenstaande methode van onderzoek en denken in risicoscenario’s niet fundamenteel veranderd. Civiele bescherming is als beleidsdossier opvallend in de continuïteit van de methodiek. De grootste verandering is dat de verschillende onderzoekers sinds 2011 samenwerken in het Analistennetwerk Nationale Veiligheid (ANV).69 Dit is vooral een voorbeeld voor de eerdergenoemde aandacht voor centralisatie van losse groepen in één team. Waar eerder verschillende vakdepartementen rapporteerde aan de SNV, ontvangt de SNV nu de rapporten van de ANV. De rol van de SNV is onveranderd.70 Ook het denken in scenario’s en impactcriteria is onveranderd. Dezelfde vijf bovengenoemde veiligheidsbelangen, territoriale veiligheid, fysieke veiligheid, economische veiligheid, ecologische veiligheid, sociale en politieke stabiliteit, staan nog steeds centraal in de hedendaagse strategie. Het enige verschil in de belangen is dat het functioneren van de internationale rechtsorde in 2019 is toegevoegd als één van de vitale belangen, maar deze is nadrukkelijk toegevoegd als een aanvulling op de andere vijf.71 Het is bedoeld voor ontwikkelingen die ernstige of zeer ernstige schade veroorzaken aan het internationale systeem waar Nederland afhankelijk van is.72 Het gaat hierbij dus nadrukkelijk om alleen de

Zowel het gebrek aan securitisering als de ambtelijke
aard van Nederlands weerbaarheidsbeleid wordt duidelijker wanneer het vergeleken wordt met de aanpak van andere landen. In verhouding met Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk (VK) analyseert de Nederlandse overheid meer typen dreigingen voor de nationale veiligheid en wordt het minder geleid door securitisatie. In Frankrijk wordt nationale veiligheid voornamelijk vanuit militair oogpunt bekeken. Vanaf de oprichting van de Franse Raad voor de Nationale Veiligheid in 1958 tot 2009 werd er zelfs uitsluitend gekeken naar militaire dreigingen, buitenlandse militaire operaties, militaire afweer en militaire inlichtingen.73 Sinds 2009 worden ook thema’s als economische veiligheid, toegang tot elektriciteit en interne veiligheid meegenomen in de nationale veiligheidsstrategie.74 Desalniettemin blijft het militaire perspectief leidend. Dit is duidelijk aan de manier waarop civiele onderwerpen zoals economische stabiliteit en maatschappelijke betrokkenheid worden besproken in de Franse veiligheidsstrategie. Een sterke economie is positief op zich, maar het wordt in de Franse veiligheidsstrategie beschreven als een bijzonder belangrijk element van een ‘grootschalige [militaire] operatie’, en er is een apart hoofdstuk over het belang van een economie die voorbereid is op oorlog.75 In de Nederlandse veiligheidsstrategie speelt militaire dreiging ook een grote rol, maar in de Franse strategie is het de enige dreiging waar over geschreven wordt. Alle andere thema’s draaien er omheen, wat in het Nederlandse document niet het geval is.

De ambtelijke aard van het Nederlandse model, waar specialisten in de ANV en de SNV een leidende rol spelen in het onderzoeken en analyseren van veiligheidsrisico’s is ook niet terug te vinden in Frankrijk. Daar is het dossier namelijk sterk politiek gedreven. De onderzoeken worden geleid door de Raad voor de Nationale Veiligheid, bestaande uit de President, de premier en de ministers van Defensie, Binnenlandse Zaken, Economische Zaken, Financiën en Buitenlandse Zaken.76 Hun vergaderingen beslissen de focus van de nationale veiligheidsstrategie. Er zijn dus geen gestandaardiseerde belangen die in elk rapport aan dezelfde criteria worden gemeten, zoals in Nederland wel het geval is. Dit maakt het Franse model veel meer top-down, gericht op de politieke doelen van de ministerraad.

De Britse veiligheidsstrategie is, net als de Franse, voornamelijk gericht op militaire veiligheid. Andere onderwerpen zoals klimaatverandering worden wel genoemd, maar zijn altijd een bijzaak. De strategie is gericht op militaire ontwikkelingen, zoals investeringen in de defensie-industrie, het versterken van bondgenootschappen en bescherming van het grondgebied.77

Wanneer civiele thema’s zoals klimaatverandering en economische groei worden benoemd, is dit in de context van militaire dreiging. Zo wordt een robuuste defensie-industrie beschreven als een bron van economische groei en Britse banen, maar wordt het belang ervan altijd in militaire zin benadrukt.78 Positieve economische gevolgen zijn dus altijd bijzaak, de kern van het document is militair van aard. Ook hier zien we een sterk verschil met de Nederlandse aanpak, waar ecologische veiligheid en economische veiligheid aparte vitale belangen zijn die hun eigen aandacht en onderzoek genieten.

Daarnaast zien we in het Britse document wel een hoge mate van securitisering, vooral wanneer het over migratie gaat. In de Nederlandse veiligheidsstrategie van 2023 wordt migratie geanalyseerd vanuit het perspectief van maatschappelijk ongenoegen en politieke instabiliteit in en rondom de EU. Het is een bijzaak waar de nadruk ligt op de politieke effecten. In de Britse veiligheidsstrategie is migratie één van de meest voorkomende thema’s. Het wordt verbonden aan terrorisme en radicalisering.79 In het Britse document is migratie beperking dus een acuut veiligheidsthema, terwijl dit in het Nederlandse document niet het geval is.