Het voorbeeld voor Nederland? De oorsprong van Finse weerbaarheid

Samenvatting

Finland is hét voorbeeld voor een weerbare samenleving. De Finse weerbaarheidsaanpak vind zijn oorsprong in de unieke geopolitieke achtergrond van het land. Finland stond alleen tegenover de Sovjet-Unie tijdens de Winter Oorlog en bevond zich tijdens de Koude Oorlog op een precaire balans tussen neutraliteit en Russische invloed. Deze ervaringen hebben een sterk nationaal narratief opgeleverd waar iedereen bijdraagt aan de weerbare samenleving. Sinds in Nederland een dergelijk narratief ontbreekt, is het direct overnemen van Fins beleid geen garantie op Nederlands succes. Om de hele samenleving mee te krijgen zal verantwoordelijkheid moeten worden gedelegeerd en gecoördineerd binnen overheden, NGO’s , bedrijven en burgers. Het Fins model heeft ook tekortkomingen: het systeem is gefragmenteerd en communicatie tussen sectoren schiet soms tekort. Ongeacht enige imperfecties, biedt het Finse model een voorbeeld waarop Nederland kan voortbouwen.

Inleiding

Finland is hét voorbeeld voor een weerbare samenleving, zo blijkt ook uit het rapport dat voormalig Fins president Niinistö schreef over weerbaarheid in de EU op verzoek van de Europese Commissie. De kwaliteit van Fins beleid staat dus niet ter discussie. Echter blijft de vraag wel in hoeverre andere Europese landen als Nederland het Finse voorbeeld kunnen overnemen. Daarvoor moet niet alleen worden gekeken naar het beleid zelf, maar ook hoe deze heeft kunnen ontstaan: een blik op het unieke Finse verleden.

De Finse weerbaarheidsaanpak

De Finse weerbaarheidsaanpak is gebaseerd op een “whole-of-society”, of comprehensive security approach. Een dergelijke aanpak wordt gekenmerkt door samenwerking tussen de overheid, het bedrijfsleven, maatschappelijk middenveld en burgers in het waarborgen van de kernfuncties van de samenleving in geval van nood én hier continu op voorbereid te zijn. De manier hoe de gehele samenleving wordt betrokken bij weerbaarheid is door verantwoordelijkheden sectoraal te verdelen: zo zijn takken van de overheid verantwoordelijk voor de weerbaarheid van hun respectievelijke departementen. De taken van verschillende instanties in het waarborgen van de vitale functies van de maatschappij zijn via wetgeving en afspraken vastgesteld. Deze taken en uitvoering daarvan behandelen zowel crisis respons als voorbereidheid. Voorbereidheid is minstens zo belangrijk als respons zelf: het verbeterd niet alleen crisisrespons, maar verminderd ook de kans op crisis.

Zo werkt het Nationaal Agentschap voor Noodvoorraden (NESA) samen met het bedrijfsleven om noodvoorraden op peil te houden. NESA is relatief uniek als organisatie, met naast het veiligstellen van noodvoorraden ook de productie van essentiële (militaire) producten te waarborgen in tijden van crisis. Via zeven categorieën aan goederen, gecoördineerd door NESA, werken rond 1500 bedrijven om voorraden te monitoren. De verschillende goederenpools onder de categorieën worden door bedrijfsassociaties zelf geleid. Verder hebben NGO’s een ondersteunende rol door beleid vanuit de overheid over te dragen via initiatieven. Zo staat het Finse Rode Kruis naast NESA en het Finse ministerie van Binnenlandse Zaken onder een initiatief van SPEK (Finnish National Rescue Assocation, ook een NGO) om burgers te informeren en te trainen op de 72-uur aanpak. Deze aanpak houd in dat burgers erop voorbereid moeten zijn om 72 uur te kunnen overleven in geval van nood; hierbij wordt gedacht aan onder andere noodvoorraden water en voedsel, radio’s en zelfs de psychologische weerbaarheid van mensen onder stress. Het punt van trainen en informeren is een gemakkelijk onderbelicht maar cruciaal onderdeel van de Finse aanpak. Training creëert flexibiliteit, wat crisisrespons verbeterd. Dergelijke trainingen verschillen per sector. Zo zijn er oefeningen vanuit NESA in samenwerking met het bedrijvennetwerk, of vrijwilligersorganisaties die burgers informeren. Naast het creëren van flexibiliteit maken oefeningen het systeem meer adaptief en houd het de continue paraatheid op peil waarvoor de Finnen bekend voor zijn geworden.

Wat de Finnen ook onderscheid is de continuïteit van haar weerbaarheidsbeleid, dat zijn oorsprong vind tijdens de Koude Oorlog en sindsdien altijd in bepaalde vorm intact is gebleven. Terwijl landen in West-Europa hun defensiebudgetten sterk lieten krimpen tijdens de jaren negentig bleef Fins defensiebeleid relatief consistent. Verder bleef -in tegenstelling tot buurland en geopolitiek gezien vergelijkbaar Zweden- het weerbaarheidsbeleid ook in stand. Dit wil echter niet zeggen dat het concept maatschappelijke veiligheid geen veranderingen heeft doorbracht. Kenmerken van de Finse strategie zijn door de tijd heen mee veranderd met ontwikkelingen binnen het veld van (inter)nationale veiligheid. Zo is het huidige Finse model een combinatie van een traditioneel, top-down model waar het veiligstellen van kritieke infrastructuur centraal staat en een meer bottom-up perspectief waar de rest van de maatschappij verantwoordelijkheden en initiatief neemt om weerbaarheid te waarborgen. Het gidsdocument voor maatschappelijke weerbaarheid, de Security Strategy for Society, is bijvoorbeeld voor het eerst uitgekomen in 2003, en sindsdien regelmatig vernieuwd, met de meeste recente versie uit januari van dit jaar.

De Finse aanpak is hiermee het voorbeeld voor weerbaarheidsbeleid voor de rest van Europa. Aspecten zoals de continue paraatheid, betrokkenheid van alle lagen van de samenleving en het vertrouwen en verantwoordelijkheid dat zowel de overheid en de samenleving richting elkaar geven maakt het de ongetwijfelde blauwprint voor landen als Nederland. Dus is het relevant om de vraag te stellen: dankzij welke omstandigheden heeft Finland een zodanig vooruitlopend weerbaarheidsbeleid om kunnen stellen? En in hoeverre zijn deze omstandigheden toepasselijk voor landen als Nederland? Daarom is het van belang om te kijken naar de unieke traject Finland heeft doorstaan in de geschiedenis en welk strategisch denken hieruit is voortgekomen in de Finse samenleving.

Fins succes

Finland kent een relatief bar klimaat, met grote afstanden tussen gemeenschappen, vooral in het noorden. In de praktijk betekent dit dat in het geval van calamiteiten, hulpdiensten ver weg kunnen zijn en gemeenschappen op elkaar aangeschreven zijn. Vanaf een breder perspectief ligt Finland ook relatief in een uithoek van het continent. Dit is waar geografie en geschiedenis mengen. Finland is -wellicht tegen verwachtingen in- uit de geschiedenis gekomen als onafhankelijk, democratische staat met een (politieke) cultuur stammend uit datzelfde verleden dat het land zo “weerbaarheids-georiënteerd” heeft gemaakt. Finland heeft gedurende de twintigste eeuw een nagenoeg constante druk gehad op het voortbestaan van het land. Deze dreigingen heeft ze grotendeels alleen moeten doorstaan. Hieruit voortgekomen is een erkenning van het belang van paraatheid en zelfredzaamheid.

In de aanloop naar de Tweede Wereldoorlog verdeelden Nazi Duitsland en de Sovjet Unie Oost-Europa op in hun eigen invloedsferen via het Molotov-Ribbentrop pact. Finland, als voormalig onderdeel van Rusland en met een grens die tot aan 30 kilometer van Sint Petersburg lag, viel in de Russische invloedsfeer. Nadat de Sovjets het oosten van Polen en de Baltische staten hadden ingelijfd, was het in het najaar van 1939 Finlands beurt. De Winter Oorlog (1939-40) zag de Finnen zich succesvol verzetten tegen de Russen. Hoewel het land hopeloos in de minderheid was, zowel op het gebied van bevolking en industriële capaciteit, wist het land zich drie maanden te verdedigen en de prijs van verovering zodanig hoog te maken, dat de Russen het met een Pyrrusoverwinning moesten doen. De Winter Oorlog speelt een centrale rol in het collectief geheugen van het land. Onder andere de gedachte dat de Finnen uiteindelijk slechts op elkaar kunnen vertrouwen stamt uit het feit dat ondanks enige steun vanuit Zweden, de Finnen er in de oorlog alleen voor stonden. Sympathie voor de Finse situatie was te vinden bij de geallieerden en Scandinavische landen, maar deze hadden allen hun eigen interesses en veiligheidsoverwegingen. Ondanks de noodlijdende situatie, waren de Finnen tijdens de oorlog bijna waanzinnig optimistisch.

Tijdens de Duitse invasie van de Sovjet Unie allieerde de Finnen zich met de Duitsers in een poging om na de Winter Oorlog verloren gebied te herwinnen. Naarmate de oorlog tegen de Duitsers keerde moesten de Finnen zich echter overgeven in 1944. In het vredesverdrag verloren de Finnen nog meer land, samen met herstelbetalingen richting de Russen. De Finnen bleef echter het lot van landen als de Baltische staten bespaard met het behoud van een Finse staat. Ook wist het dankzij haar verzet -en een beetje geluk sinds Stalin andere prioriteiten had – de geforceerde opzet van een communistische regering te ontlopen. Het feit dat Finland in stand bleef is een daarmee een prestatie op zichzelf. Echter wist het land de dans niet volledig te ontspringen. Tijdens de Koude Oorlog speelde Finland formeel een neutrale rol: een westerse democratie, maar een met een grens met Rusland, ver verwijdert van de NAVO en een verdrag dat de Finnen (gedeeltelijk) aan de Russen verbond.

De Friendship, Co-operation and Mutual Assistance Treaty (FCMA, 1948) met de Sovjet Unie werd de hoeksteen van Fins veiligheid- en buitenlandlandbeleid. De Finnen zagen de FCMA als een verzekering voor het behoud van de democratie. Tegelijkertijd bevatte het verdrag ook clausules waarmee Finland gedwongen werd om de Russen te helpen in geval van oorlog met het westen. Al met al betekende de Koude Oorlog voor de Finnen dat ze de Russen moesten verzekeren dat ze geen bedreiging vormden. Door Sovjets op bepaalde manieren te verzoenen tolereerde de USSR het kapitalistische land zo dicht aan hun grenzen. Dit buitenlandbeleid werd -soms negatief- bestempeld met de term ‘Finlandisering’. In de praktijk ging Finlandisering verder dan alleen het Finse buitenlandbeleid. Finlandisering kan ook worden beschreven als een vorm van (politieke) cultuur aanwezig over de hele samenleving. Zo censureerde de media zichzelf in verhouding tot Rusland en was het intellectuele klimaat ook minder open voor kritiek. Politieke partijen die werden gezien als onvriendelijk richting de oosterburen werden buitengesloten; openlijk een kritiek standpunt nemen tegen de Sovjet Unie werd gezien als politieke zelfmoord. Finlandisering is hiermee ook geïnternaliseerd door de politiek en de samenleving in zijn geheel. Hieruit stamt zowel de kritiek die Finlandisering heeft ontvangen als de Finse cultuur van weerbaarheid waar recent zo tegen op wordt gekeken door de rest van Europa. Finlandisering heeft over de jaren geleid tot enige kritiek vanuit het westen richting de Finnen vanwege het tekort aan bereidheid om ‘te zeggen wat ze echt vinden’ over Rusland. Deze huiverigheid duurde in enige zin ook voort na de val van de Sovjet Unie. Soms benoemd als ‘post-finlandisering’, ook na 1991 bleven de Finnen vaak stil. Zo was de Finse politiek terughoudend om kritiek te geven op de Russische inval van Tsjetsjenië in 1999. Tegelijkertijd is het ook Finlandisering dat een grote rol speelt bij de erkenning van de noodzaak van weerbaarheid voor de Finnen. De impliciete balans tussen Finland en de Sovjet-Unie was altijd met enige onzekerheid. Sinds Finland als neutrale staat, ver van westerse NAVO-landen, er nog altijd alleen voor stond, is continue paraatheid en voorbereiding op het ergste over de decennia heen ingebakken in het Finse collectieve geheugen.

Finlandisering en Finse weerbaarheid komen voort uit narratief gegrond in politiek realisme dat dit de enige manier is voor de Finse staat om haar geopolitieke situatie te overleven. Hoewel finlandisering inmiddels definitief tot een einde is gekomen met Finse toetreding tot de NAVO, zijn de weerbaarheid en politiek realisme grotendeels gebleven. Sterker nog, de bereidheid van de Finnen om hun land te verdedigen is nog altijd zeer groot. Hoewel de bereidheid om te vechten in Nederland enigszins is gestegen de afgelopen jaren, blijft de ongeveer 50 procent van Nederland op afstand steken van de ongeveer 83 procent van de Finnen.

Nederlandse relevantie

En die statistiek reflecteert ook het onderscheid tussen Finland en landen als Nederland. De weerbare samenleving is het resultaat van het de specifieke context van Finland. Een cruciaal aspect hiervan is het succes van Fins beleid daarmee niet alleen stamt uit de kwaliteit van het beleid zelf, maar ook vanuit de steun die dergelijk beleid vind bij de Finnen. Daarmee is het direct overnemen van de Finse aanpak dus geen garantie op Nederlands succes. Zo is de manier waarop de Finse regering hun bevolking mee krijgt met weerbaarheid gestoeld op collectief geheugen. De overheid stelt de verantwoordelijkheid van het individu om te helpen voor het gemeenschappelijk goed centraal. Hiermee wordt een narratief van vertrouwen en eenheid dat onder de bevolking bestaat aangewakkerd: door allen bij te dragen heeft het land in het verleden weten te overleven en zal het dus ook voorbereid zijn op de toekomst. Bijdragen aan weerbaarheid is daarmee een soort morele plicht voor het offer dat vorige generaties hebben gebracht.

Vertrouwen in de Nederlandse politiek is in vergelijking relatief laag. Daarbuitenom zou beleid alleen gepromoot van de overheid nog steeds geen garantie op succes geven. Het is belangrijk om te benadrukken dat het creëren van een weerbare samenleving tijd kost. Wetgeving, investeringen en nationale wil moeten samenwerken om een succesvol systeem als dat van de Finnen te kunnen repliceren. Een belangrijk aspect om hierbij in gedachten te houden is dat de publieke sector, in tegenstelling tot NGO’s en vrijwilligersorganisaties, relatief minder invloed heeft om de betrokkenheid van de gemiddelde burger te beïnvloeden. Het is de samenwerking en delegatie van bepaalde verantwoordelijkheden naar non-gouvernementele instanties die de Finse aanpak kenmerkt. Uiteindelijk is de kracht van de Finse comprehensive approach dat alle onderdelen van de samenleving initiatief nemen om te participeren. Met de toenemende kans op crises in de toekomst is dit initiatief ook op gang aan het komen in Nederland. Voor de overheid is het belang om deze opkomende stromen vanuit de samenleving te coördineren in samenhangend beleid.

Finland is hier stappen verder in, maar zeker niet perfect. Zo is het systeem zodanig uitgebreid over de samenleving dat het soms gefragmenteerd is en het onduidelijk is welke verantwoordelijkheden waar liggen. In de praktijk betekent dit dat verantwoordelijkheden heen en weer kunnen worden gekaatst tussen verschillende bestuurslagen of instanties. Verder komt horizontale communicatie tussen sectoren vaak nog tekort, waardoor sectoren geïsoleerd blijven in hun respectievelijke ‘silo’s’. Dit riskeert niet alleen ambiguïteit in verantwoordelijkheden, maar vergroot ook de kans op competitie tussen departementen. Rond strategische voorraden is het in de praktijk soms lastig om bedrijven mee te krijgen in houden van noodvoorraden. Vooral bij bedrijven uit het buitenland buiten het Fins collectief geheugen kan dergelijk beleid worden ervaren als onnodige bureaucratie. Ook is het soms onduidelijk welke rol NGO’s kunnen spelen, terwijl er vaak wel bereidheid is om bij te dragen. Op deze genoemde gebied(en) kan de Nederlandse overheid, naast het overnemen van Fins beleid, stappen zetten. Deze tekortkomingen die grotendeels zijn gegrond in fragmentatie kunnen waarschijnlijk worden overbrugt door middel van verbeterde communicatie en verduidelijking in het plaatsen van verantwoordelijkheden. NGO’s en vrijwilligersorganisaties spelen een sleutelrol in individuen meekrijgen en kunnen in samenwerking met (lokale) overheden weerbaarheid vanaf de grond opbouwen in de samenleving. Zulke organisaties kunnen bijvoorbeeld bijdragen aan het informeren en trainen van burgers, wat zoals eerder genoemd een van de sleutelaspecten is om weerbaarheid over te dragen aan individuen. Een fundamentele verandering naar een Nederlandse samenleving die meer weerbaarheids-georiënteerd is zal waarschijnlijk tijd kosten. Ongeacht enige imperfecties, biedt het Finse model een voorbeeld waarop Nederland kan voortbouwen.

Bibliografie

• Aaltola, Mika, en Tapio Juntunen. “Nordic model meets resilience – Finnish strategy for societal security”. In Societal Security in the Baltic Sea Region, 26–42. Latvian Institute of International Affairs, 2018.
• ABDI – Advisory Board for Defence Information. “Finns’ opinions on foreign and security policy, national defence and security”. Ministry of Defence, 2024.
• Arter, David. “From Finlandisation And post-Finlandisation To The End Of Finlandisation? Finland’s Road To A NATO Application”. European Security 32, nr. 2 (2023): 171–89. https://doi.org/10.1080/09662839.2022.2113062.
• Arter, David. “Kekkonen and the ‘Dark Age’ of Finlandised Politics?” Irish Studies in International Affairs 9 (1998): 39–49. https://www.jstor.org/stable/30001871.
• Berndtson, Erkki. “Finlandization: Paradoxes of External and Internal Dynamics”. Government And Opposition 26, nr. 1 (1991): 21–33. https://www.jstor.org/stable/44482552.
• Forsberg, Tuomas, en Matti Pesu. “The ‘Finlandisation’ Of Finland: The Ideal Type, The Historical Model, And The Lessons Learnt”. Diplomacy And Statecraft 27, nr. 3 (2 juli 2016): 473–95. https://doi.org/10.1080/09592296.2016.1196069.
• Friede, Alexandra M. “‘Security, First Of All, Begins At Home’: How Finland, Latvia, And Germany Prepare ‘Ordinary People’ For Crises”. European Policy Analysis, 9 december 2024. https://doi.org/10.1002/epa2.1229.
• Geurkink, Bram, en Josje Den Ridder. “Burgerperspectieven Bericht 1>2025”. Sociaal en Cultureel Planbureau, 2025.
• Johansen, Claes. Hitler’s Nordic Ally? : Finland and the Total War 1939 – 1945. 1ste ed. Pen and Sword Books, 2016.
• Kähkönen, Aku, en Robin Forsberg. “Preparing for a rainy day: What can EU member states learn from Finland’s approach to resilience?” Austrian Institute For International Affairs, 2024. https://nbn-resolving.org/urn:nbn:de:0168-ssoar-99457-1.
• Ministry of Defence. “Security Strategy for Society Government Resolution”, 2025.
• Onderco, Michal, Wolfgang Wagner, en Alexander Sorg. “Who are willing to fight for their country, and why?” Clingendael, 28 maart 2024. Geraadpleegd 5 augustus 2025. https://spectator.clingendael.org/en/publication/who-are-willing-fight-their-country-and-why.
• Pakkavirsta, Jussi, en Hanna Tuominen. “From Cold War ‘Neutrality’ to the West: Finland’s Route to the European Union and NATO”. E-International Relations, 2024, 36–51. http://hdl.handle.net/10138/584705.
• Ruggiero, Aino, Wojciech Piotrowicz, en Lijo John. “Enhancing Societal Resilience Through The Whole-of-society Approach To Crisis Preparedness: Complex Adaptive Systems Perspective – The Case Of Finland”. International Journal Of Disaster Risk Reduction, 1 oktober 2024, 104944. https://doi.org/10.1016/j.ijdrr.2024.104944.
• Singleton, Fred. “Finland’s functioning ‘Finlandisation’”. The World Today 41, nr. 11 (1985): 208–10. https://www.jstor.org/stable/40395685.
• SPEK – Finnish National Rescue Assocation en NESA – National Emergency Supply Agency. “72 Hours – 72 Tuntia”. 72 Tuntia, 10 april 2025. Geraadpleegd 5 augustus 2025. https://72tuntia.fi/en/.
• Tarkkanen, T, en J Tyni. “The role of the non-governmental organisations and citizens in crisis management within the Finnish communities”. Conference Proceedings Of The 12th International Scientific And Professional Conference Crisis Management Days, 2019, 147–52.
• Wigell, Mikael, Mariette Hägglund, Christian Fjäder, Emma Hakala, Johanna Ketola, en Harri Mikkola. Nordic Resilience: Strengthening Cooperation on Security of Supply and Crisis Preparedness. Finnish Institute of International Affairs, 2022.
• Wigell, Mikael, Harri Mikkola, en Tapio Juntunen. “Best Practices in the whole-of-society approach in countering hybrid threats”. EU Policy Department For External Relations, 6 mei 2021. https://doi.org/10.2861/379.
• World Bank. “Military Expenditure (USD) Finland”. Geraadpleegd 8 augustus 2025. https://data.worldbank.org/indicator/MS.MIL.XPND.CD?end=2023&locations=FI&start=1960&view=chart.